40年來的產業規劃與園區經濟

 

　　產業園區是伴隨著全球產業革命的不斷推進而誕生、發展。是空間組織形態與產業組織形態在特定區域的聚合。園區經濟的發展演變是我國經濟社會發展變化的歷史縮影和重要引擎。從沿海到內陸再到沿邊，從單功能區到多功能區再到綜合功能區，從一種形式到多種形式再到融合發展，中國走出了一條具有中國特色的園區經濟發展道路。

 

　　從過去20年的4“五年規劃”中，可以通過各個規劃時期的產業重點，清晰地看出我國產業在宏觀經濟戰略的指導之下不斷調整發展的歷程。隨著產業園的演化和發展，園區承載的功能日益多元化，大量生產活動在園區內并存聚集，從而推動了產業園的城市化進程，園區經濟與城區經濟逐漸走向融合。為順應這一發展趨勢，一些產業園區主動謀求戰略轉型，從單一生產型的園區，逐漸發展成為集生產與生活于一體的新型園區。

 

　　截至2020年，我國共有各類國家級開發區628家，我國共有省級開發區2053家。目前，中國有各類產業園區15000多個，對整個中國經濟的貢獻達到30%以上。2013-2017年連續五年間，國家級開發區貢獻的生產總值占全國比重在22.4%以上，由此可見，園區經濟對區域和城市經濟發展的貢獻度較高，已經成為中國經濟增長的助推器。

 

　　我國園區數量結構圖

 

　　中國的園區經濟雖只有40年的發展歷程，卻是每隔一段時間就邁上一個新的臺階，園區的發展戰略在不斷轉型和升級過程中為我國經濟發展做出突出貢獻。園區功能形態的變化和發展為主線，國內大部分產業園區，已開始進入“第四代”產城融合的復合發展思路，經歷了產品思維、產業思維到投行資本經營思維的轉變。在新舊動能轉換重要拐點時期，產業園區發展不僅亟須在管理體制、市場機制、運營模式上深化改革、創新思維、擴大開放實現“二次創業”，更需要從發展方式、模式上進行全面化、立體化的創新。產業園區模式曾經對我國經濟發展起到了重大支撐作用，成了區域經濟與產業經濟的主要平臺與載體。

 

　　過去20年4個“五年規劃”中產業園區的演進進程

 

　　從十五到十三五的演進方向可以看出，從最開始以勞動密集型的初級制造業在世界產業分工中取得一席之地，到逐步提升研發與創新技術含量，帶動我國現代化工業體系的建立，隨后在工業的帶動下，反哺農業，并進一步將重心向服務業轉移。產業園區作為一個獨立行業被清晰認知與重視，各類資本涌入園區開發領域，產業園區發展呈現成熟化和泡沫化并行的階段，引領產業園區開發風氣的核心力量從政府轉向社會資本，產業園區開發運營者開始走向全國擴張與資本市場階段，產業園區發展走向服務化、平臺化、多元化的轉型階段。

 

　　從國家經濟角度來看，自誕生40年來，作為中國產業園區主力軍的國家級經濟技術開發區和國家級高新技術產業開發區，其GDP屢創新高，對于國家GDP的貢獻度也穩步提升。隨著社會經濟的快速發展，我國園區的發展方式出現了新的趨勢和特點，如增長方式由注重規模向更加注重發展質量轉變；資源配置由粗放式發展向集約化發展轉變；產業結構由以制造業為主向制造業和專業服務業相結合轉變。

 

　　20世紀80年代以來，我國各級各類產業園區或產業園區在國民經濟快速發展中發揮了舉足輕重的作用。在我國經濟由高速增長轉向高質量發展的新階段，產業園區依然承擔著重要的功能和使命。

 

　　從產業結構上看，現代化工業是我國保持經濟發展的基礎，現代化農業是平衡發展過程中二元經濟的有力保障，而戰略性新興產業的布局與服務業的崛起必將成為我國未來經濟增長的潛在動力。結合我國的實踐，把“產業園區”定義為是相同或相關企業及支撐機構在特定空間相近配置并實行相應政策管理的經濟形態。產業園區是一個地區經濟發展的重要抓手，一個地區發展好不好關鍵要看有沒有產業支撐，而產業發展的好不好關鍵看園區，因為園區是產業集群之地。

 

　　我國的產業園區歷程了從1984年到1991年的初創期、1992年到2002年的成長期、2003年到2016年的轉換期、2017年之后的轉型升級期。如果把1984年到2002年看作一次創業階段或粗放式發展階段，那么，2003年到2016年可稱之為二次創業階段或提升階段。

 

　　在這個階段，產業園區開始由粗放發展向多功能綜合性產業區轉變，而且，有一些產業園區已走在前面，有的甚至已經完成轉型。2017年之后可稱之為第三次創業階段。2017年2月6日，國務院正式對外印發了《國務院辦公廳關于促進產業園區改革和創新發展的若干意見》，為產業園區改革創新提了23條要求（簡稱“產業園區23條”）。這是指導未來全國各地產業園區發展的里程碑式文件。

 

　　“產業園區23條”明確了當前和今后一段時期產業園區發展的總體要求：貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加強對各類產業園區的統籌規劃，加快產業園區轉型升級，促進產業園區體制機制創新，完善產業園區管理制度和政策體系，進一步增強產業園區功能優勢。第三次創業階段，工業園要向城市新區，單一的制造業發展要向服務業和制造業并舉發展轉變。也就是向著產城融合、產業結構完善的質量提升階段發展。

 

　　2011年十二五規劃開啟了以產業轉型升級為最重要的主題，“新四化”成為新的經濟發展目標。中國經濟結構轉型和產業變遷也給產業園區發展提出了嶄新的機遇與挑戰。經過十年發展，很多市場化產業地產商步入成熟階段，并開始了異地的擴張和登陸資本市場，這其中以華夏幸福為典型代表，產業地產作為一個獨立行業開始被清晰認知與重視。這種示范效應令各類資本紛紛涌入園區開發領域，使得整個領域既有成熟而優秀、能夠吸引眾多客戶趨之若鶩的優秀標桿，也有濫竽充數、牟取短期利潤的短視者，產業園區發展呈現成熟化和泡沫化并行的階段。

 

　　在“十三五規劃”時期，形成了一種主流的發展趨勢，即在產業園區的現有空間上，從原先單一產業功能出發，以打造產城綜合體的模式，逐步增加、附著、提升諸如生活、文化、體育、休閑、娛樂、旅游等城市功能，推動產業園區向復合型、綜合性的功能節點、城市節點轉型，構建產業、人氣、城市化水平良性循環，形成產城融合的新局面。這一模式以“產業高度聚集、城市功能完善、生態環境優美”為目標，秉持“以產興城、以城促產、產城融合、城鄉統籌、共同發展”的發展理念，形成了新的園區經濟訴求。

 

　　隨著競爭的日趨激烈和市場發展程度的不斷深入，產業園區的服務化、平臺化、多元化逐漸受到重視，從政府產業園區到民營的市場化園區，都注重打造園區的服務競爭力，并逐漸開始以平臺化的思維聚合資源，形成產業鏈集群效應，并在經營和盈利模式上擺脫單一的租售，走上多元化道路。沿海發達地區工業化帶動城市化的進程，帶來了工業用地在內的各類土地價格逐步上漲，這對產業發展，顯現出越來越明顯的擠出效應，特別是沿海發達地區，在價格上漲預期下，土地低效利用或大量閑置的現象逐步顯現。

 

　　部分地區在推進產業園區開發建設過程中，落地園區產業項目或企業沒有統籌和長遠規劃，過分追求產業園區短期產生經濟效益指標，背離不同類型產業園區的發展目標，對主導產業重點培育產業定位不清晰。進入產業園區企業在選擇產業投資項目時也表現出盲目性，投資策略以當地產業園區政策支持力度、稅收減免力度來進行選擇，產業項目與功能同質化傾向日趨嚴重，已經背離了我國產業園區建設的政策初衷。

 

　　越來越多的案例表明，對全球產業發展方向和科技創新方向最為敏感，甚至占據主導作用的是企業，尤其是具有全球創新資源配置能力的企業，而這些企業也越來越意識到，在一定區域內形成完善的產業生態并與城市發展密切結合，將是企業或許產業領先優勢的必然選擇，深度參與到地方政府的園區開發建設，不僅具有投資理性，更是代表了企業新的轉型理性。

 

　　同時，各地政府也開始紛紛出臺彈性用地政策，縮短工業用地年限，將稅收額等指標納入工業用地出讓考核體系中，工業用地變性等，小到一些城市或區域試點綜合用地，細化產業用地分割銷售政策等，產業地產的重要生產資料工業用地面對著一個復雜的局面：方面是政策的明晰和標準的明確，另一方面卻是區域性政策差異越發拉大。就“十三五規劃”時期產業園區而言，總體呈現下面六個特征：

 

　　1.投資和管理多元化。目前，產業園區投資、管理、運營的主體還是政府，是各級政府在辦園區，管理形式主要是管委會。未來的產業園區將更多地由企業替代政府辦園區，園區地產更多由市場化配置。

 

　　2.產業結構服務化。作為城市產業的承載地，園區的產業結構也同城市產業結構同方向演進，將由單純制造業轉向與科創、總部、金融、文化、旅游等服務業融合發展，現代服務業占比不斷提高，有的園區徹底轉型為服務業主導型經濟。

 

　　3.園區功能平臺化。用互聯網思維打造園區平臺的內涵，園區成為創新創業服務平臺，從產品的開發到資產的孵化，到客戶的投資服務，到物業的運營，提供完整的產業鏈平臺服務。

 

　　4.生態和智慧化。園區對建筑、環境、服務要求越來越高，運用新一代信息通信技術，線上線下結合，產業和管理更智能高效，生態園區和智慧園區成為產業園區追求的共同目標。

 

　　5.產城一體化。土地的集約、產業的集聚、城市功能的完善和整個商業價值的統籌，成為傳統產業園區升級版。特別是占地面積大的產業園區，增加居住、教育、醫療、商業等服務配套，是產業園區持續健康發展的必然選擇。

 

　　6.園區建設國際化。園區走出國門，通過“一帶一路”倡議走出去，在海外建中外經貿合作區，目前已達80多個，既輸出了產能和園區開發經驗，也為帶動沿線國家經濟提供了強大動能。

 

　　國內各類經濟園區數十年發展，逐漸出現同質化、設置混亂、功能重合、績效遞減等現象，這也是改革開放以來一直存在的活亂循環表現。園區經濟因為商務主管部門率先突圍，其他專業部委也跟風大力發展自己的經濟園區，在外需下降和經濟新常態背景下，同質化競爭不可避免地出現了產能過剩和經營舉步維艱的困境。

 

　　大多數園區都定位對外開放、體制創新、產業集聚、科技創新、總部經濟等功能，結果造成了商務、發改、科技、農業等各部門激烈的招商引資競爭，也浪費了土地、人力、財力等資源，出現了特色不特、開而不放、放而不開等現象。需要推進各優勢產業的融合和集聚，進一步促進產業園區專業化市場的形成，轉變園區經濟的發展方式，走集約型內涵式發展之路，以數字融合、智能融合、產融結合、產城融合等模式，持續推動園區產業跨越式融合協調發展。同時，加快各級各類產業園區主導產業與上下游相關產業和配套產業的融合與集聚發展步伐，引進、整合和強力發展名優產業帶動其他相關產業的發展

 

　　產業園區轉型的重要一環就是園區內產業轉型升級，這就要求積極有效地引導戰略性新興產業、高新技術產業在園區內落地，及時配套現代服務業集聚、融合發展，這些不僅是支撐和引領園區轉型升級的新的增長極，也是產業園區經濟發展質量提升的重要抓手和主要著力點。未來一段時期，要繼續深化改革開放，著力打造產業聚集推動型、經營主體帶動型、科技創新驅動型、生態循環促進型、三產融合引領型、服務支持拉動型等具有鮮明特色的現代化綠色產業園區。

 

　　從經濟支撐能力、經濟發展效率、科技創新能力和對外開放度五個方面來看，國家級城市群與國家中心城市是支撐我國經濟發展的主要力量，其中國家級城市群GDP超過了全國GDP總量的二分之一；從經濟發展效率來看，以國家級高新區、自由貿易試驗區、國家級中心城市每平方公里GDP產值較高，分別為1.65億元、1.52億元、21.3億元、1.24億元；從科技創新能力來看，國家級中心城市與高新區其專利授權數遠高于其他園區；從對外開放度來看，以經濟特區、海關特殊監管區域、國家中心城市、國家級城市群、自由貿易試驗區開放度較高。

 

　　面對全球經濟形式不斷變化和我國經濟進入新常態的新形勢，以及針對當前經濟園區產業同構、同質化、重復建設、功能相同等突出問題，各類經濟園區迫切需要利用互聯網思維進行優化、提升和整合。特別是做好所有園區的客觀評價，學習借鑒新加坡等國工業園區和自由港發展經驗，然后進行屬地化整合，并且進行東中西部結伴發展，從而真正打造以國家級經濟技術開發區為主的金字招牌。

 

　　通過做減法，清理不合格園區，合并整合功能相似園區；通過做加法，合理增設融合工業、農業、科技業、服務業等綜合產業經濟園區；通過做乘法，復制推廣創新經驗，打造更高水平自由貿易試驗區或自由貿易港，提高園區的要素集聚能力、經濟支撐能力、輻射帶動能力；通過優化、提升和整合，將潛力巨大的特色園區規劃發展為特色小鎮。

 

　　產業發展上要注重上下游運作，打造獨立于歐美的第三條全球產業鏈。當前美國和歐洲都以自己的頭部經濟引領和控制著全球兩大產業鏈，我國雖然成為美歐不可或缺的環節鏈條，但是處于沒有自主性的產業鏈、價值鏈、創新鏈低端。

 

　　因此，新時代園區經濟應在高質量發展的目標下，針對自主發展能力薄弱、抗擊風險能力不足的問題，注重全產業鏈、高價值鏈和核心創新鏈的打造，參與和引領國際分工，建立自主可控的產業鏈：

 

　　第一，突出全產業鏈招商。堅持“引進大項目”和“完善產業鏈”并舉，圍繞產業轉型升級，規劃“核心企業—產業鏈—產業集群—產業基地”布局，抓住關鍵環節、關鍵技術、關鍵零部件，盯住目標企業，找準突破口，鎖定重大項目，掌控產業鏈和供應鏈關鍵環節，以大項目引進帶動產業集聚，打造獨立自主的全產業鏈和全產業集聚區域。

 

　　第二，占領價值鏈高端。堅持高端化、智能化、融合化的要求，不斷完善招商引資標準和項目準入條件，拉高發展標桿，提高發展質量，明確衡量價值標準，由過去單純的衡量項目的投資強度和產出效益向高質量、高水平轉變，確保招商引資和項目建設的質量和效益，加快平臺經濟發展，構建現代產業體系，推動傳統產業轉型升級，集中力量打造高端產業集群。

 

　　第三，建立核心創新鏈。堅持以科技為先導，以創新為旗幟，增強經濟園區自主創新能力，抓住關鍵環節、關鍵技術、關鍵零部件，盯住目標企業，找準突破口，鎖定重大項目，掌控產業鏈和供應鏈關鍵環節，實現大數據、人工智能、芯片等我國落后產業的追趕和超越，全面推動傳統產業由低端向高端的轉型升級，提高經濟園區的核心競爭力，占據國際競爭的制高點。

 

　　在園區創新發展上，產業園區的規劃要注重主動融入和服務國家戰略，打造全新現代化園區升級版。

 

　　一是主動融入國家區域發展戰略，試點建設超大型經濟園區共同體。從國家層面加強經濟園區的頂層設計和規劃，創新設立大灣區等特大型超大型經濟園區。重點建設京津冀科技研發試驗區（含雄安新區），長三角全域產業應用引領區（含長三角一體化示范區），“粵港澳+閩臺”一國兩制融合區（含粵港澳大灣區），黃河幾字灣、東北三省＋內蒙古、云桂+東南亞的加工貿易集中區等特大型經濟發展共同體。

 

　　二是主動融入和服務國家創新戰略，建構“新加坡+以色列+日本+德國”的綜合經濟體。在整合優化各類園區的基礎上，要加快建設符合各地區的園區經濟綜合體。

 

　　三是主動融入服務國家自由貿易區戰略，建立中國自由貿易區四大圈層。以兩岸五地的大中華自由經貿區為橋頭堡，推進大陸、臺灣、香港和澳門等兩岸四地與蒙古簽訂自貿協定，最終建立起大中華自由貿易區。

 

　　四是主動融入服務一帶一路倡議，推動建設全球人類命運共同體。園區經濟不僅可以在國內發展，還可以復制推廣到國外發展，還可以聯合外資共同開發第三方市場，真正成為以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等為主要內容的“五通示范區”，成為產業鏈共同體、生態鏈共同體、價值鏈共同體、利益共同體、責任共同體和命運共同體等“六大共同體先行區”。通過建設好跨境經濟合作區、境外經貿合作區、經濟走廊，推動一帶一路建設進程，從而最終建成全球人類命運共同體。

 

　　從實施角度而言，推進市場化改革需要在政府職能和市場機制之間尋求有效結合，不是簡單的一刀切，必須與園區綜合實力、發展階段、發展需求相適應，與市場機制、發展規律相統一。改革開放40年來，我國的經濟體制已由計劃經濟體制轉型為中國特色社會主義市場經濟體制，使市場在資源配置中起決定性作用，是深化經。

 

　　同時也應該看到，我國傳統園區多通過優惠的政策和低廉的土地成本，吸引企業投資和青睞，周邊配套不足，園區企業和員工形成入園、回城的“潮汐”現象。隨著產業園區的演化和發展，園區承載的功能日益多元化，大量城市要素和生產活動在區內并存聚集，從而推動了產業園區的城市化進程，園區經濟與城區經濟逐漸走向融合。為順應這一發展趨勢，一些產業園區主動謀求戰略轉型，從單一生產型的園區，逐漸規劃發展成為集生產與生活于一體的新型城市。

 

　　作為中國對外開放和產業合作的主平臺，目前國家級開發區仍主要聚集在東部沿海地區，特別是在長三角地區密集分布。但在西部大開發、長江經濟帶建設以及“一帶一路”等戰略的推動下，伴隨中、西部地區的發展與開放，中、西部地區國家級開發區數量不斷增加，東中西格局也有所優化。

 

　　“十三五”時期中國的產業園區是“銷售為王”，現在國家鼓勵物業資產自持、越來越多地方政府要求園區自持、核心城市和核心區域的園區物業升值顯著，這些政策的倒逼都在促使產業園區的盈利模式、運營模式發生改變，從原先開發模式走向運營模式。物業資產自持才能保持后續園區品質管理、準確一貫的產業定位，有利于培育先進產業集群、落地地區產業規劃等，促進園區內生價值的提升。

 

　　以高新區和開發區為代表的中國園區經濟的發展，可謂是與中國改革開放一起出現并伴隨中國改革開放全過程的城市和產業發展模式，典型的特征和創新性包括：

 

　　以特殊的開放政策積極引進外資和科技型企業，積極參與全球產業鏈的分工和價值創造，從而為這些園區快速集聚產業提供了可能，其鮮明的產業發展定位，為這些園區的招商引資、項目落地、企業成長、技術創新和產業集聚提供了最大便利，也使得這些園區成為中國改革開放以來經濟增長的主陣地、科技創新的主陣地、參與全球產業分工的主陣地。

 

　　通過區別于中國傳統行政區管理模式的開發區管委會模式創新，立足于功能區的管理體制定位，以體制創新踐行了中國政府與市場關系定位轉型的改革理念，以管委會和平臺公司，雙輪驅動，再加上特殊的開放政策，使得產業園區成為中國行政效能和資源配置最為高效的發展平臺，在為大多數園區帶來了超常規的經濟增長速度，以及快速的基礎設施配套的完善的同時，也直接帶動了園區所在城市和區域的產業集聚和綜合競爭力的提升。

 

　　產業園區發展轉型屬于推進我國經濟發展提質升級、保障經濟安全的國家級戰略內容，產業園區發展轉型升級的實質是我國經濟發展體制機制創新，深化改革開放，探索政策試點，為推廣示范積累成功經驗的重要先行區。全球貿易競爭格局正在發生變化，國際制造業產業分工格局正在重塑，新一輪工業革命和產業組織變革與我國加快轉變經濟發展方式形成歷史性交匯。著力推進“中國制造2025”實施，推進制造業發展全面升級，也迫切要求中國產業園區進行與之相適應的轉型升級。