李建偉：新時期我國縣域經濟發(fā)展模式研究——以河北蔚縣為例
來源：未知 日期：2016-11-22 點擊：次
縣域經濟是我國國民經濟發(fā)展的重要組成部分和戰(zhàn)略基石。新時期我國縣域經濟發(fā)展面臨著提質增效升級的戰(zhàn)略任務，需要從構建質量更高、結構更優(yōu)的縣域產業(yè)體系、新型城鎮(zhèn)化建設、推動城市經濟與縣域經濟協同發(fā)展、農業(yè)現代化等方面，因地制宜、因勢利導縣域經濟轉型發(fā)展。蔚縣是資源型和國家級貧困縣縣域經濟轉型發(fā)展的典型，其轉型發(fā)展需要依托自身資源優(yōu)勢，抓住京津冀一體化協調發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，在推進新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的同時，促進工業(yè)轉型發(fā)展，加快旅游與健康養(yǎng)老等現代服務業(yè)發(fā)展。
縣域經濟是城市經濟與農村經濟的結合點，是我國國民經濟發(fā)展的重要組成部分和戰(zhàn)略基石。當前，我國經濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，經濟發(fā)展的內在支撐條件和外部需求環(huán)境都發(fā)生了十分深刻的變化。在新常態(tài)下，縣域經濟發(fā)展也進入了新的發(fā)展階段，承擔著促進國家區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略使命，面臨著提質增效升級的戰(zhàn)略任務，更蘊含著巨大的變革和創(chuàng)新活力。在全國縣域經濟發(fā)展中，蔚縣是資源型縣域經濟轉型發(fā)展的典型，也是國家級貧困縣轉型發(fā)展的代表。
在全國經濟呈現“三期疊加”環(huán)境下，蔚縣亟需優(yōu)化經濟結構、提升發(fā)展效益，找到一條適合自身特點的可持續(xù)發(fā)展道路。在綜合分析蔚縣資源優(yōu)勢、比較優(yōu)勢和外部發(fā)展環(huán)境的基礎上，筆者認為：蔚縣應抓住京津冀一體化協調發(fā)展和我國經濟轉型的戰(zhàn)略機遇，推進新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化，大力促進工業(yè)轉型發(fā)展，做大做強文化休閑旅游產業(yè)，積極發(fā)展健康和養(yǎng)老服務業(yè)，努力把蔚縣打造成為京津冀乃至北方地區(qū)有重要影響、獨具特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展先導區(qū)和綠色轉型發(fā)展示范區(qū)。
一、新時期我國縣域經濟發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)與路徑選擇
新時期，我國縣域經濟發(fā)展面臨著五大挑戰(zhàn)：一是縣域經濟結構轉型壓力較大，單純依賴出口、資源的傳統(tǒng)發(fā)展方式已難以為繼；產業(yè)發(fā)展同質化和產能過剩問題較為嚴重；經濟發(fā)展的新興增長點培育不足；縣域企業(yè)創(chuàng)新能力不足。二是縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，縣城及中心鎮(zhèn)普遍規(guī)模偏小、質量不高，聚集和吸納人口、產業(yè)的能力相對不足，使得城鎮(zhèn)的集聚效應難以發(fā)揮，容易形成城鎮(zhèn)化滯后的累積因果循環(huán)。三是資源環(huán)境約束較強，原有縣域經濟發(fā)展模式對資源環(huán)境的壓力快速凸顯，面臨著既要進一步加強生態(tài)建設和自然保護補“欠賬”，又要在資源環(huán)境約束強化條件下為轉型發(fā)展增容量的嚴峻挑戰(zhàn)。四是投融資機制仍不完善，縣域財權與事權尚不能完全統(tǒng)一，財政負擔過重，財政收支矛盾尖銳，縣域經濟發(fā)展的金融支持也相對不足。五是發(fā)展相對封閉、開放合作不足，縣域經濟發(fā)展的區(qū)域資源共享性相對較差，在空間經濟發(fā)展布局上，縣與縣之間、縣與中心城市之間缺乏分工和聯動機制，無法很好地實現優(yōu)勢互補、協同發(fā)展。
新時期，我國縣域經濟發(fā)展面臨著提質增效升級的戰(zhàn)略任務，更蘊含著巨大的變革和創(chuàng)新活力，應重點優(yōu)化六大發(fā)展路徑，促進縣域經濟健康發(fā)展。第一，健全質量更高、結構更優(yōu)的縣域產業(yè)體系，促進發(fā)展方式真正從規(guī)模速度型的粗放增長轉向質量效率型的集約增長，經濟發(fā)展動力真正從要素驅動的增長向創(chuàng)新驅動的增長轉變。第二，加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化建設，促進人口城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化協調發(fā)展，提升縣域城鎮(zhèn)的承載和服務能力，形成有利于促進城鄉(xiāng)人口遷移轉換的體制機制。第三，促進縣域經濟綠色轉型，貫徹綠水青山就是金山銀山的理念，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的引導作用和倒逼機制，促進縣域形成節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式和消費模式。第四，創(chuàng)新公私合作的縣域投融資模式，利用我國民間資本存量優(yōu)勢，建立社會資本穩(wěn)定投入機制，發(fā)揮民營企業(yè)的市場效率優(yōu)勢，以生產要素互換為基礎，支持民營資本自行融資開發(fā)縣域城鎮(zhèn)基礎設施，建立縣域發(fā)展的可持續(xù)投融資機制。第五，依托城市群和都市圈推動縣域協同發(fā)展，以區(qū)域市場為主導，在更大范圍的城市群和都市圈內進行資源配置，形成跨區(qū)域的協作機制。第六，充分釋放縣域改革紅利，不搞政策洼地，從實際出發(fā)，在市場發(fā)揮資源配置決定性作用基礎上進行體制機制創(chuàng)新，通過改革進一步激發(fā)縣域經濟發(fā)展的活力。
二、蔚縣縣域經濟發(fā)展的現狀及其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略
蔚縣位于張家口市最南端、河北省西北部、北京正西，處在京津冀經濟圈和晉冀蒙經濟圈的交匯處，歷史上是“燕云十六州”之一，有“京西第一州”之稱，全縣總面積3220平方公里，人口50萬人。在全國縣域經濟發(fā)展中，蔚縣可以說是一個縮影，特別是隨著經濟開始向新常態(tài)過渡，蔚縣調整經濟結構的實踐以及在加快轉變發(fā)展方式、推動綠色轉型升級方面面臨的問題，在全國都具有典型意義。第一，蔚縣地貌多樣，資源類型非常豐富。第二，蔚縣煤炭產業(yè)在縣域經濟中舉足輕重，具有顯著的資源型城鎮(zhèn)和農業(yè)大縣的混合性特征。第三，蔚縣還是國家級貧困縣，扶貧攻堅任務艱巨，在“環(huán)京津貧困帶”24個連片貧困縣中很具有代表性。第四，蔚縣發(fā)展呈現“三期疊加”，即增長速度轉入換擋期、結構調整面臨陣痛期、前期刺激政策進入消化期，優(yōu)化經濟結構、提升發(fā)展效益方面的意愿強烈、壓力大，急需找到一條適合縣域特點的可持續(xù)發(fā)展道路。
當前，蔚縣經濟正處在發(fā)展轉型、謀求新突破的關鍵時期，突出表現在：增長速度快速換擋，經濟下行壓力增大；結構調整陣痛顯現，新的增長動力難以有效接替；城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，同步推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化任務艱巨；資源環(huán)境約束不斷強化，綠色轉型發(fā)展勢在必行。
隨著新時期京津冀協同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化建設的深入推進、中央對縣域經濟發(fā)展的高度重視以及國家加快發(fā)展方式轉變和推進結構調整的政策扶持，蔚縣經濟發(fā)展面臨著重大機遇。為此，需要堅持市場主導、政府引導，創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展，點面結合、整體推進，揚長避短、重點突破的原則，深度把握四大戰(zhàn)略機遇，主動適應和引領經濟發(fā)展新常態(tài)，以綠色化、生態(tài)化為主線，以創(chuàng)新驅動、體制改革為動力，以產城融合、產業(yè)融合為導向，同步推進新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化，大力促進工業(yè)轉型發(fā)展，做大做強文化休閑旅游產業(yè)，積極發(fā)展健康和養(yǎng)老服務業(yè)，努力把蔚縣打造成為京津冀乃至北方地區(qū)有重要影響、獨具特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展先導區(qū)和綠色轉型發(fā)展示范區(qū)。
三、推進蔚縣新型城鎮(zhèn)化與農業(yè)現代化
新型城鎮(zhèn)化與現代農業(yè)是縣域經濟發(fā)展的基礎。近年來，蔚縣適應客觀環(huán)境的變化，以綠色發(fā)展為主題，以結構轉型為主線，大力發(fā)展非煤工業(yè)、現代農業(yè)、商貿物流業(yè)、文化旅游業(yè)。但總體來看，蔚縣城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后于工業(yè)化，縣域發(fā)展戰(zhàn)略定位不夠明晰，城鎮(zhèn)體系不完善，基礎設施承載能力較弱，產城融合不夠，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平和農業(yè)產業(yè)化水平偏低，資源優(yōu)勢未能充分利用，城鎮(zhèn)化和現代農業(yè)發(fā)展水平整體上還不高。
隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，國家在大力推進農業(yè)發(fā)展方式轉變、新型城鎮(zhèn)化、京津冀協同發(fā)展，河北省和張家口市在積極參與冬奧會申辦，這些都為蔚縣城鎮(zhèn)化與現代農業(yè)發(fā)展帶來重大機遇。同時，經過幾年的轉型發(fā)展，蔚縣自身也具有更高的發(fā)展基礎，特別是煤炭行業(yè)的發(fā)展為蔚縣積累了雄厚的社會資本和龐大的企業(yè)家群體。蔚縣應牢牢把握這些機遇，發(fā)揮自身優(yōu)勢，推進新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化同步發(fā)展。
在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，蔚縣應堅持“產業(yè)支撐，規(guī)劃引領，外聯內通，區(qū)域融合，城鄉(xiāng)一體”的總體要求，進一步明確自身定位，對外全面融入京津冀城市群，對內增強縣城與中心鎮(zhèn)、村的連通性，構建現代城市體系，進一步增強縣城和城鎮(zhèn)人口支撐能力，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
在現代農業(yè)發(fā)展方面，蔚縣應按照“穩(wěn)定糧食，突出特色，夯實載體，三產融合，塑造品牌”的要求，高標準建設一批農業(yè)生產基地、加工園區(qū)、交易市場和物流通道，大力發(fā)展農產品電子商務，培育地域品牌，加快改革創(chuàng)新，增強農業(yè)發(fā)展活力，著力構建農業(yè)產業(yè)鏈，提升農產品附加值，努力建設成為我國北方特色農產品生產和集散基地、京津冀農業(yè)協作的重要載體、京津冀農產品流通體系一體化的重要節(jié)點、三產融合發(fā)展的示范區(qū)。同時，堅持連片開發(fā)建設和精準扶貧雙輪驅動，統(tǒng)籌推進各項扶貧重點工作，完成減貧任務，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。
四、大力推動蔚縣工業(yè)轉型發(fā)展
蔚縣工業(yè)總體水平在張家口市位于前列，依托豐富的資源，蔚縣形成了相對完整的工業(yè)門類。
但是近兩年來，隨著主導產業(yè)調整和產業(yè)轉型的力度不斷加大，縣域經濟發(fā)展的壓力增大。突出表現在：一業(yè)獨大，嚴重依賴煤炭產業(yè)，面臨資源枯竭、轉型；未來的主導工業(yè)不清晰；基礎薄弱，發(fā)展工業(yè)的人才、技術儲備不足。
新時期，蔚縣工業(yè)轉型面臨著難得的發(fā)展機遇。一方面是國家發(fā)展戰(zhàn)略帶來的機遇，包括京津冀協同帶來的產業(yè)發(fā)展機遇、戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展帶來的機遇、“互聯網＋”與新型工業(yè)化（兩化融合）帶來的發(fā)展機遇。另一方面是省市縣發(fā)展戰(zhàn)略帶來的機遇，包括河北全省快速推進城鄉(xiāng)一體化，加強縣城基礎設施建設和容貌整治，縣域特色產業(yè)不斷壯大。另外，北京張家口順利入圍2022年冬奧會候選城市，在基礎設施建設和吸引全球關注度方面，也為蔚縣的工業(yè)發(fā)展帶來了重要機遇。
新時期，蔚縣工業(yè)轉型應堅持“綠色環(huán)保、高新發(fā)展、特色發(fā)展”的要求，對接京津冀一體化中的產業(yè)轉移，發(fā)展與蔚縣整體發(fā)展戰(zhàn)略相吻合的產業(yè)，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產業(yè)。為此，需要抓住“糧、能、新”三大制造業(yè)，也就是特色糧食加工業(yè)、能源轉型和能源產業(yè)鏈延伸產業(yè)、高新技術產業(yè)（與京津做好對接）作為主攻方向，打造未來的縣域主導產業(yè)。
為促進蔚縣工業(yè)轉型，一是要給予重點產業(yè)政策扶持。綜合運用財政貼息、稅收調節(jié)和土地政策等多種方式，加速重點產業(yè)的規(guī)模化進程。
二是設立基金予以引導。建立以財政資金為主的“特色經濟”發(fā)展基金、“高新技術經濟”發(fā)展基金、企業(yè)發(fā)展基金和企業(yè)創(chuàng)新風險基金等。三是搶抓申奧和京津冀一體化重大機遇，做好產業(yè)對接。成立產業(yè)對接辦公室，積極承接京津發(fā)達地區(qū)的人才、資金和項目。四是根據整體規(guī)劃，加大招商引資力度。明確政府的職能定位，充分挖掘蔚縣的發(fā)展基礎和潛力，以規(guī)劃引領產業(yè)，以產業(yè)梳理項目，以項目推進招商。
五、做大做強蔚縣文化休閑旅游產業(yè)
經過多年的不斷發(fā)展，蔚縣文化休閑旅游產業(yè)已具備較好的基礎條件與發(fā)展優(yōu)勢。包括：歷史底蘊深厚，文化資源豐富；地處兩大經濟圈內，具備一定的區(qū)位優(yōu)勢；經濟轉型步伐加快，政府扶持力度加大；旅游產業(yè)初具規(guī)模，旅游人數和收入大幅增長。但總體上看，蔚縣文化休閑旅游產業(yè)還處于較低的發(fā)展階段，特別是在周邊交通便利性、文化資源產品化程度、旅游形象和品牌影響力、基礎設施和公共服務等方面還有很大的提升空間。
新時期，促進蔚縣文化休閑旅游產業(yè)加快發(fā)展面臨“三大機遇”疊加，即京津冀協同發(fā)展帶來的新機遇、居民消費結構升級與休閑時間增加的機遇、促進經濟轉型以及文化產業(yè)發(fā)展的政策機遇。但同時，蔚縣也面臨周邊地區(qū)同類資源的替代等挑戰(zhàn)。
為此，蔚縣應大力實施“文化立縣、旅游活縣”
戰(zhàn)略，推進文化與旅游的有機融合，使文化休閑旅游產業(yè)成為引領縣域經濟發(fā)展的新興支柱產業(yè)。
依托豐富而獨特的旅游資源和已經形成的旅游產業(yè)基礎及品牌效應，做強核心旅游產品，培育拓展特色旅游產品，打造具有全國影響力的旅游精品。
更重要的是，不僅要關注當前文化休閑旅游消費的市場需求，更要與時俱進地準確把握消費者潛在需求的變化趨勢，有針對性地進行服務創(chuàng)新、管理創(chuàng)新。著眼于京津冀城市群中更具發(fā)展?jié)摿托枨蟮奈幕瘎?chuàng)意產業(yè)，由被動承接轉變?yōu)橹鲃訉樱瑢⑵渑c原有傳統(tǒng)文化、民俗資源有效融合，提升產品化程度和市場影響力，加快形成以旅游、住宿、餐飲、體育、文化、娛樂為主體的多元化現代休閑產業(yè)體系。
六、積極發(fā)展蔚縣健康養(yǎng)老產業(yè)
加快健康養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，不僅有利于改善民生、提升全民健康素質，還有利于拉動消費、擴大就業(yè)，對推進經濟社會健康發(fā)展有重要意義。
新時期，蔚縣面臨發(fā)展健康養(yǎng)老產業(yè)的良好機遇。首先，我國老齡化程度日益加劇，老年人健康養(yǎng)老需求呈現多樣化趨勢。越來越多的老年人開始注重健康養(yǎng)生，并且走出家門、旅游度假、享受生活。其次，健康養(yǎng)老服務業(yè)是國家優(yōu)先發(fā)展的新興產業(yè)。2013年國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》和《關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》，為健康養(yǎng)老服務業(yè)的快速發(fā)展提供了非常好的政策環(huán)境。第三，京津冀協同發(fā)展，為周邊地區(qū)經濟社會全面發(fā)展帶來新契機，張家口市政府已將健康養(yǎng)老產業(yè)作為重點發(fā)展產業(yè)之一。第四，蔚縣民間資本基礎比較雄厚，且有轉型發(fā)展的強烈意愿，健康養(yǎng)老服務業(yè)市場前景廣闊，可以作為鼓勵民營企業(yè)家二次創(chuàng)業(yè)的重點領域。
同時，蔚縣也具備發(fā)展健康養(yǎng)老產業(yè)的優(yōu)勢：一是地理位置好，處在京津冀、晉冀蒙兩個經濟圈的交匯處；二是自然環(huán)境優(yōu)，豐富的旅游資源使蔚縣成為消夏避暑的優(yōu)選之地；三是人文底蘊深，符合中老年人重文化、慢節(jié)奏的休閑旅游偏好；四是特色資源多，綠色食品、中草藥等符合老年人養(yǎng)生保健需求；五是生活成本低，對崇尚節(jié)儉的中老年人會有較大的吸引力。但需要指出的是，蔚縣發(fā)展健康養(yǎng)老產業(yè)還面臨一定的挑戰(zhàn)和需要克服的困難。例如：醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務基礎還比較薄弱，交通便利性尚待提升，周邊縣市已有相對成熟的養(yǎng)老項目，目前國內健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展尚沒有成熟經驗可借鑒等。
為此，應堅持旅游帶養(yǎng)老的基本思路，以滿足京津冀經濟圈和晉冀蒙經濟圈中老年人的需求為目標，將蔚縣打造成季節(jié)性、區(qū)域性的休閑旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老中心，將健康養(yǎng)老產業(yè)打造成全縣經濟發(fā)展新的增長點。基本原則是：立足兩大經濟圈，以外需帶動內需；以旅游帶動養(yǎng)老，以養(yǎng)老促進旅游；引進成熟項目，帶動產業(yè)發(fā)展；科學合理規(guī)劃，滿足多層次需求。具體建議包括：一是由政府出面協調解決規(guī)劃、用地、養(yǎng)老保險及醫(yī)療保險異地領取或報銷等基礎性問題；二是鼓勵社會資本投入，依靠市場力量促進產業(yè)發(fā)展；三是加強交通基礎設施建設，提升醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務水平；四是培養(yǎng)和引進健康養(yǎng)老專業(yè)人才，促進產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
七、吸引利用外部資金與力量，加快蔚縣轉型發(fā)展步伐
蔚縣經濟的轉型發(fā)展，既需要依托自身區(qū)位與資源優(yōu)勢加快產業(yè)轉型，也需要引進外部資金與企業(yè)，借助外部資源與技術助力產業(yè)轉型。譬如“和諧小鎮(zhèn)”項目的引進，不僅是蔚縣新型城鎮(zhèn)化建設模式的一種有益嘗試，對于探索蔚縣農業(yè)現代化、休閑文化與旅游、健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展新模式也具有重要意義。