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公路PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證實(shí)證研究
來(lái)源：未知 日期：2016-04-27 點(diǎn)擊：次
依據(jù)財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的前置條件，與物有所值論證一起構(gòu)成PPP項(xiàng)目識(shí)別階段財(cái)政部門的核心工作。以山西某一級(jí)公路PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作為例進(jìn)行實(shí)證研究，通過(guò)梳理財(cái)政承受能力論證的工作流程和基本方法，對(duì)該項(xiàng)工作的主要技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為后續(xù)類似項(xiàng)目提供借鑒。
2015年4月，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《指引》”），該文件主要內(nèi)容包括財(cái)政承受能力論證的原則、責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算方法、能力評(píng)估、信息披露等。《指引》所要求的財(cái)政承受能力論證與物有所值（VFM）論證并稱為“兩個(gè)論證”，共同構(gòu)成PPP項(xiàng)目識(shí)別階段由財(cái)政部門所主導(dǎo)的核心工作，并為后續(xù)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制提供了重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
就《指引》執(zhí)行半年來(lái)的情況來(lái)看，各級(jí)工程咨詢機(jī)構(gòu)在文件規(guī)定的原則和框架下開展了大量工作，但由于PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性質(zhì)（經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）、社會(huì)資本方投資意向、政府方承諾及各項(xiàng)配套投入的不同，造成項(xiàng)目個(gè)體差異化較強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任的測(cè)算方法暫未形成體系。筆者就所做的山西某一級(jí)公路項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作為例，對(duì)該項(xiàng)工作的核心流程和關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行梳理，以期可為后續(xù)類似項(xiàng)目提供借鑒。
一、財(cái)政承受能力論證輪廓框架
（一）概念及工作流程
依據(jù)《指引》，財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。
《指引》要求的PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作流程包括責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算、能力評(píng)估和信息披露四個(gè)方面，具體到公路項(xiàng)目而言，應(yīng)以項(xiàng)目前期財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，將社會(huì)投資方能否獲得合理利潤(rùn)回報(bào)作為判定標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)PPP合作雙方“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的共同目標(biāo)。據(jù)此，對(duì)原《指引》中工作流程圖進(jìn)行細(xì)化（如下頁(yè)圖所示）。
（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)：融資前財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)
融資前分析是項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)，即不考慮債務(wù)融資條件下進(jìn)行的財(cái)務(wù)分析，從項(xiàng)目投資總獲利能力角度，考察項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的合理性。因此，項(xiàng)目融資前財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的結(jié)果是判定項(xiàng)目是否屬于可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的必要條件，也是后續(xù)確定項(xiàng)目融資方案、計(jì)算政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼及配套投入出資責(zé)任的基礎(chǔ)。
項(xiàng)目融資前財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要進(jìn)行盈利能力分析。項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利能力分析，排除了融資方案影響，分析融資前投資獲利能力，并以此作為初步投資決策與融資方案研究的基礎(chǔ)，主要包含項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、項(xiàng)目動(dòng)態(tài)投資回收期等兩個(gè)動(dòng)態(tài)指標(biāo)，以及總投資收益率一個(gè)靜態(tài)指標(biāo)。
（三）責(zé)任識(shí)別：財(cái)政支出責(zé)任的四個(gè)方面
依據(jù)《指引》的相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。
結(jié)合公路項(xiàng)目特點(diǎn)，財(cái)政支出責(zé)任主要表現(xiàn)為：
1.股權(quán)投資支出責(zé)任，是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。
2.運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任，是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，政府應(yīng)承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。
3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任，是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。
4.配套投入支出責(zé)任，是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。
（四）支出測(cè)算：明確政府方出資責(zé)任
在進(jìn)行政府財(cái)政支出測(cè)算時(shí)，應(yīng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生概率等因素，對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任分別進(jìn)行考量。另外，由于《指引》對(duì)于支出測(cè)算的方法僅給出了原則性規(guī)定，“具體的衡量數(shù)值還需要根據(jù)項(xiàng)目自身情況，在實(shí)施環(huán)節(jié)由政府和出資方談判決定。”（楊志勇，2015）根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在測(cè)算過(guò)程中往往還應(yīng)綜合運(yùn)用國(guó)家發(fā)展改革委、建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）以及相應(yīng)的資金時(shí)間價(jià)值等理論，對(duì)測(cè)算方法進(jìn)行合理化延伸。
1.股權(quán)投資支出測(cè)算的核心是確定項(xiàng)目融資方案，在實(shí)際計(jì)算過(guò)程中應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：第一，應(yīng)考慮合理的資本金比例。根據(jù)國(guó)務(wù)院“關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知”（國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)）文件的相關(guān)規(guī)定，公路項(xiàng)目最低資本金比例為項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資總額的25%，可在此基礎(chǔ)上嘗試與銀行進(jìn)行磋商。第二，從轉(zhuǎn)變政府職能的角度出發(fā)，應(yīng)充分體現(xiàn)政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，更好地發(fā)揮社會(huì)資本融資、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
2.運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。 3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來(lái)的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法和概率法進(jìn)行測(cè)算。根據(jù)財(cái)政部“關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的通知”（財(cái)金[2014]113號(hào)）文件第11條第2款描述，風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架為：按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。
4.配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用。筆者認(rèn)為，在未進(jìn)入項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議實(shí)質(zhì)性談判之前，各類配套投入可綜合考慮為貨幣性質(zhì)的投資補(bǔ)助進(jìn)行等效計(jì)算。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金[2014]156號(hào)）及《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中對(duì)“投資補(bǔ)助”的描述：在項(xiàng)目建設(shè)投資較大，無(wú)法通過(guò)使用者付費(fèi)完全覆蓋時(shí)，政府可無(wú)償提供部分項(xiàng)目建設(shè)資金，以緩解項(xiàng)目公司的前期資金壓力，降低整體融資成本。投資補(bǔ)助的目的旨在綜合考慮項(xiàng)目的實(shí)施成本、合作期限等因素前期下，使得社會(huì)投資方獲得合理的收益。
（五）能力評(píng)估：財(cái)政承受能力的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)
財(cái)政部門識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，應(yīng)匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。《指引》在該部分的核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：
第一，“通過(guò)論證的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”從PPP項(xiàng)目的實(shí)踐層面來(lái)看，地方政府履約信用不足是制約PPP項(xiàng)目推廣的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。將通過(guò)論證的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出資金納入預(yù)算，對(duì)地方政府形成了硬約束，有利于打消社會(huì)資本的疑慮，從而吸引社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；另外，將PPP項(xiàng)目支出納入年度預(yù)算，還意味著其接受各級(jí)人大的監(jiān)督，從而提升了PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程的透明度。
第二，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。”一方面，嚴(yán)格控制將PPP項(xiàng)目形成的債務(wù)變相轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，明確政府在PPP項(xiàng)目中的資金支出責(zé)任；另一方面，明確財(cái)政資金支出規(guī)模，可以帶動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入。
綜上所述，以項(xiàng)目融資前財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，通過(guò)責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算和能力評(píng)估完成財(cái)政承受能力論證的主要流程，最終“通過(guò)論證”且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并對(duì)項(xiàng)目后續(xù)合同簽訂階段進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致。另外，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)做好信息披露工作，通過(guò)各類媒介渠道披露當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息及財(cái)政支出責(zé)任情況，并在項(xiàng)目實(shí)施后跟蹤了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，定期對(duì)外發(fā)布。
二、公路PPP項(xiàng)目實(shí)證研究
（一）項(xiàng)目概況
項(xiàng)目推薦路線方案建設(shè)里程約27.87公里，等級(jí)為公路一級(jí)，共設(shè)隧道13 925米/12座，其中特長(zhǎng)隧道3 865米/1座，長(zhǎng)隧道4 935米/4座，中短隧道5 125米/7座；橋梁1 652米/7座，其中大橋1 540米/5座，中橋112米/2座；涵洞30道；互通立交2座；收費(fèi)站1處。項(xiàng)目工可批復(fù)投資估算總額為29.31億元，平均每公路公里造價(jià)10 516.82萬(wàn)元。
（二）融資前財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)
1.評(píng)價(jià)基本參數(shù)。（1）計(jì)算期。項(xiàng)目計(jì)算期包含建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期兩部分。本項(xiàng)目考慮2019年正式建成通車；依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)三十年。鑒于本項(xiàng)目推薦方案存在隧道長(zhǎng)度占總里程的比重較大（約占49.96%）、單公里造價(jià)指標(biāo)較高等現(xiàn)實(shí)情況，談判運(yùn)營(yíng)期暫按二十八年考慮。即：項(xiàng)目計(jì)算期為2015―2046年，其中：2015―2018年為建設(shè)期，2019―2046年為運(yùn)營(yíng)期。（2）基準(zhǔn)收益率。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版），公路建設(shè)項(xiàng)目融資前分析財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率按6%計(jì)算，融資后分析財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率按7%計(jì)算。（3）項(xiàng)目建設(shè)投資。本項(xiàng)目投資估算總額為29.31億元，其中項(xiàng)目建設(shè)投資（不含建設(shè)期貸款利息）為27.36億元。建設(shè)期各年（2015―2018年）的投資比例暫按10%、30%、40%、20%計(jì)算。
2.融資前評(píng)價(jià)結(jié)果。以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入和成本費(fèi)用分析數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)（該部分內(nèi)容非本文重點(diǎn)，不再贅述），計(jì)算項(xiàng)目融資前財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)（如表1所示）。
根據(jù)項(xiàng)目融資前分析結(jié)果，項(xiàng)目稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率低于基準(zhǔn)收益率，動(dòng)態(tài)投資回收期偏長(zhǎng)，整體收益水平偏低。由此可判斷，項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)盈利能力有限。由于本項(xiàng)目存在隧道長(zhǎng)度占總里程的比重較大、單公里造價(jià)指標(biāo)較高等現(xiàn)實(shí)情況，需要通過(guò)考慮設(shè)定適當(dāng)?shù)娜谫Y方案及補(bǔ)助措施，彌補(bǔ)項(xiàng)目自身盈利能力的不足。
（三）財(cái)政支出測(cè)算
1.股權(quán)投資測(cè)算。本項(xiàng)目資本金比例按照財(cái)務(wù)固定資產(chǎn)投資的35%計(jì)算（初步談判結(jié)果），按照政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況考慮。除資本金以外，其余65%的建設(shè)資金利用銀行貸款解決，利率暫按當(dāng)期央行發(fā)布的長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算。結(jié)合地方財(cái)政預(yù)算收入狀況，本項(xiàng)目暫按財(cái)政出資比例20%進(jìn)行測(cè)算。本項(xiàng)目建設(shè)投資（不含建設(shè)期貸款利息）及各年度投資計(jì)劃（如表2所示）。
在社會(huì)投資方和政府按8∶2進(jìn)行股權(quán)出資的情況下，計(jì)算項(xiàng)目融資后資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為5.85%，低于公路建設(shè)項(xiàng)目融資后分析財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率7%，資本金財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果不可行。由此可知，本項(xiàng)目屬于可行性缺口項(xiàng)目，需對(duì)財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出進(jìn)行計(jì)算。
2.運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼測(cè)算。依據(jù)《指引》精神，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼主要針對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本和實(shí)際使用者付費(fèi)額度之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，因此，補(bǔ)貼周期的確定可根據(jù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行逐年計(jì)算，當(dāng)實(shí)際使用者付費(fèi)額度能夠承擔(dān)項(xiàng)目年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營(yíng)成本的情況下，可停止運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。以項(xiàng)目資本金盈利能力分析相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，計(jì)算考慮合理利潤(rùn)率情況下的項(xiàng)目年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營(yíng)成本，與各年份使用者實(shí)際付費(fèi)額度進(jìn)行對(duì)比，具體結(jié)果（如表3所示）。 由表3可知，計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期為六年，補(bǔ)貼總額為1.78億元，年均補(bǔ)貼額度為2 967.84萬(wàn)元。將上述運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼計(jì)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期收入后，計(jì)算項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為6.45%，較原計(jì)算結(jié)果提高0.6%，但仍低于融資后資本金財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率7%。由此可知，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼雖能夠在一定程度上緩解項(xiàng)目前期資金壓力，但對(duì)于提升項(xiàng)目資本金盈利水平作用有限。主要原因如下：（1）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼主要為針對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本和實(shí)際使用者付費(fèi)額度之間的差額進(jìn)行分年度補(bǔ)貼，在等效計(jì)算過(guò)程中對(duì)于資金的時(shí)間價(jià)值考慮不充分，對(duì)提升投資方收益率、體現(xiàn)動(dòng)態(tài)收益效果幫助有限。（2）在補(bǔ)貼計(jì)算過(guò)程中，僅考慮對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本的抵扣，未考慮融資成本對(duì)運(yùn)營(yíng)前期項(xiàng)目收益水平的影響。根據(jù)本項(xiàng)目“借款還本付息計(jì)劃表”，運(yùn)營(yíng)前期5―7年內(nèi)，年均利息支出成本約為1億元，項(xiàng)目公司償債壓力較大。該部分內(nèi)容需在配套投入中考慮是否需由財(cái)政資金進(jìn)行貼息。（3）結(jié)合《指引》文件精神，年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。但地方政府債券收益率一般僅為4%～4.5%，較資本金基準(zhǔn)收益率存在較大差距，這也在一定程度上限制了投資方收益水平的提升。
3.配套投入測(cè)算。對(duì)《指引》進(jìn)行分析，股權(quán)投資支出責(zé)任用于明確政府在項(xiàng)目建設(shè)投資中的出資比例及后續(xù)收益分配比例；運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼用于對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本和實(shí)際使用者付費(fèi)額度之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期的現(xiàn)金流的穩(wěn)定和順利過(guò)渡；結(jié)合上述分析的結(jié)果可知，僅該兩方面支出并不能從根本上提升項(xiàng)目的盈利能力，對(duì)激勵(lì)社會(huì)投資方的投資意愿和在平等、公平的層面上，保障投資人的合理收益水平作用并不顯著。因此，政府在決策層面上應(yīng)著重考慮如何確保項(xiàng)目配套投入。就本項(xiàng)目的具體情況而言，投資補(bǔ)助可具體體現(xiàn)在由政府負(fù)責(zé)支付項(xiàng)目前期征地拆遷費(fèi)用、前期已發(fā)生的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及勘察設(shè)計(jì)費(fèi)用等，以及在建設(shè)期由政府提供部分建設(shè)資金補(bǔ)助，緩解項(xiàng)目公司前期資金壓力。
在社會(huì)投資方合理內(nèi)部收益率范圍內(nèi)，以相對(duì)平均水平10%為基礎(chǔ)，計(jì)算可得需由政府提供建設(shè)期投資補(bǔ)助額度共計(jì)45 148.78萬(wàn)元，在建設(shè)期內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度逐年進(jìn)行撥付。
此外，根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》相關(guān)精神，除貨幣性質(zhì)投資補(bǔ)助外，政府還可以考慮通過(guò)無(wú)償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，放棄項(xiàng)目公司中政府股東的分紅權(quán)，以及授予項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)等方式，折抵一部分貨幣出資份額，有效降低項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，提高項(xiàng)目公司的整體收益水平，確保項(xiàng)目的商業(yè)可行性。
4.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)測(cè)算。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原則，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。由于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)后果值難以預(yù)測(cè)，因此風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及不可轉(zhuǎn)移分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，采用分類比例法進(jìn)行測(cè)算。
第一類可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)包括：項(xiàng)目建設(shè)期間可能發(fā)生的組織機(jī)構(gòu)、施工技術(shù)、工程、投資估算、資金、市場(chǎng)、財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司通過(guò)參加商業(yè)保險(xiǎn)后，大部分風(fēng)險(xiǎn)可以有效轉(zhuǎn)移；另外，鑒于社會(huì)資本在建設(shè)和管理方面比政府方更有經(jīng)驗(yàn)，該部分風(fēng)險(xiǎn)考慮主要由社會(huì)資本方承擔(dān)。
第二類可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)包括：項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間可能發(fā)生的自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，需要政府和社會(huì)資本方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，按照項(xiàng)目建設(shè)期年度投資額的1%計(jì)算，政府方按參股比例分擔(dān)其中的20%。
第三類不可轉(zhuǎn)移分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)包括：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間因消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)指數(shù)和政策法規(guī)調(diào)整等因素變化，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際收益水平產(chǎn)生影響的，由政府方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼年限內(nèi)，按項(xiàng)目年均運(yùn)營(yíng)成本的3%計(jì)算。若影響成本增加超過(guò)3%時(shí)，可按照相應(yīng)程序申請(qǐng)調(diào)整收費(fèi)價(jià)格，具體調(diào)價(jià)方式在PPP合同中進(jìn)行約定。
（四）財(cái)政承受能力評(píng)估
1.支出責(zé)任匯總。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)前期政府財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行匯總，具體結(jié)果（如表4所示）。
由上述計(jì)算結(jié)果可知，依據(jù)《指引》精神，在項(xiàng)目PPP合作的基礎(chǔ)上，需由政府財(cái)政承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、配套投入及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等財(cái)政支出責(zé)任靜態(tài)資金總額約為8.3億元。其中：建設(shè)期股權(quán)投資和投資補(bǔ)助額度約為6.48億元，年均財(cái)政支出額度為1.62億元；運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼年限為六年，補(bǔ)貼總額為1.82億元，年均補(bǔ)貼額度為3 026.21萬(wàn)元。
2.財(cái)政承受能力評(píng)估。對(duì)本項(xiàng)目而言，為當(dāng)?shù)馗纳迫嗣窠煌ǔ鲂袟l件、解決過(guò)境交通問(wèn)題，事關(guān)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目，結(jié)合地方財(cái)政實(shí)際情況，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)暫未計(jì)劃安排其他PPP項(xiàng)目。以地方財(cái)政近五年內(nèi)一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，對(duì)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)地方財(cái)政支出的增幅暫按5%考慮，比較未來(lái)十年內(nèi)地方財(cái)政支出和項(xiàng)目財(cái)政分年度財(cái)政支出責(zé)任（如下頁(yè)表5所示）。
由下頁(yè)表5對(duì)比結(jié)果可知，建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期內(nèi)各年項(xiàng)目計(jì)算財(cái)政支出責(zé)任均在財(cái)政可承受范圍內(nèi)，滿足財(cái)政承受能力要求。同時(shí)，考慮到本項(xiàng)目所具有的重要社會(huì)意義和價(jià)值，項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證結(jié)論：通過(guò)論證。建議地方財(cái)政部門在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將本項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。
三、項(xiàng)目研究過(guò)程中存在的問(wèn)題
《指引》自發(fā)布以來(lái)，在半年的市場(chǎng)磨合過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，從程序上和方法上指導(dǎo)了PPP項(xiàng)目前期論證工作。同時(shí)，在實(shí)際研究過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，值得思考。
第一，PPP項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序上存在矛盾，在一定程度上影響了財(cái)政承受能力論證的有效性。按照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）中對(duì)于PPP項(xiàng)目操作流程的基本規(guī)定，“兩個(gè)論證”完成后再進(jìn)行PPP實(shí)施方案的編制和審核，而理論上前期論證工作應(yīng)由財(cái)政部門主導(dǎo)，此時(shí)尚未確定社會(huì)資本方，相應(yīng)的項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和相關(guān)配套安排全部由政府方擬定，而政府方在進(jìn)行前期論證時(shí)很難擺脫單向性思維，真正站在社會(huì)資本方角度來(lái)審視項(xiàng)目的投資回報(bào)，而這也將成為后期PPP項(xiàng)目落地的障礙。后期PPP項(xiàng)目采招過(guò)程中，社會(huì)資本方的實(shí)際需求往往與前期政府方擬定條件相去甚遠(yuǎn)，使得很多前期工作淪為形式，或不得不根據(jù)談判情況進(jìn)行反復(fù)調(diào)整，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。 第二，中西部等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱地區(qū)發(fā)展需求與地方財(cái)政可承受能力之間的矛盾。以本文案例項(xiàng)目背景為例，原國(guó)道穿城而過(guò)，帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題和安全問(wèn)題，改建項(xiàng)目對(duì)于進(jìn)一步完善地方交通運(yùn)輸體系、改善發(fā)展環(huán)境、解決過(guò)境交通問(wèn)題以及拉大城市布局方面有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，被作為當(dāng)?shù)刂匾拿裆?xiàng)目來(lái)對(duì)待。但由于項(xiàng)目橋隧比較高，且沿線地質(zhì)條件復(fù)雜，項(xiàng)目造價(jià)高、技術(shù)復(fù)雜、實(shí)施難度大，社會(huì)資本方投資意愿不強(qiáng)。另外，地方財(cái)政收入有限，主要依靠轉(zhuǎn)移支付等其他手段解決公共預(yù)算支出問(wèn)題，PPP模式雖然能夠在一定程度上緩解地方財(cái)政困難，但很難從系統(tǒng)性方面解決地方發(fā)展需求和實(shí)際財(cái)力之間的矛盾。筆者認(rèn)為，若能從中央財(cái)政層面解決中西部地區(qū)存量債務(wù)問(wèn)題，讓地方政府能夠“輕裝上陣”。另外，通過(guò)交通部等對(duì)口部委專項(xiàng)資金補(bǔ)助帶動(dòng)項(xiàng)目落地，方能激勵(lì)社會(huì)資本投資意愿，改善中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的現(xiàn)狀。
結(jié)語(yǔ)
本文通過(guò)研究財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）的核心內(nèi)容，在文件基礎(chǔ)上補(bǔ)充細(xì)化了公路PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的基本輪廓框架和主要工作流程，并以山西某一級(jí)公路項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作為例進(jìn)行實(shí)證研究，一方面可為類似項(xiàng)目相關(guān)工作的開展提供借鑒，另一方面提出目前研究過(guò)程中存在的一些問(wèn)題和思路，供從業(yè)者共同研究探討。